Gastcollege Financiële Haalbaarheid voor 250 TU Delft studenten.
Met verbazing en verwondering hebben we in Nederland de verkiezingsperikelen in de Verenigde Staten de afgelopen maanden gevolgd. Nu zijn we zelf aan de beurt, met onze eigen verkiezingen in aantocht. Waar ik persoonlijk vooral naar uitkijk is wat de komende verkiezingen gaan betekenen voor de Warmtetransitie.
Eerst even terug naar de VS. De Amerikaanse verkiezingen hebben me een nieuw woord geleerd, de term gerrymandering – de praktijk van het aanpassen van grenzen van kiesdistricten zodat gunstige stemresultaten gefabriceerd kunnen worden. In het Amerikaanse systeem van winner takes all gebruikten deze verkiezing vooral Republikeinen deze techniek om Democratische stemmers in verschillende kiesdistricten op te delen, zodat ze nergens de meerderheid behalen. Een bijzondere praktijk, waarvan je je kunt afvragen hoe democratisch het is.
In Nederland kennen we zoiets niet, denken we dan. Maar dat is niet helemaal juist. In warmteland gaan we een soortgelijke praktijk wellicht ook veel tegenkomen – als de omstreden Warmtewet 2.0 in de voor nu bekende contouren doorgang vindt.
Het bepalen van een kavelstrategie in de Warmtewet 2.0 – drie opties uiteengezet
Gemeenten zijn in regie voor de warmteransitie. Zij bepalen welke wijken voor 2030 van het aardgas los gaan en welke duurzame oplossingen ervoor in de plaats komen. Deze Warmtewet 2.0 geeft gemeenten een nieuwe set aan juridisch gereedschap om de warmtetransitie te kunnen realiseren. Een deel van dit gereedschap is dat gemeenten warmtekavels kunnen aanwijzen. Warmtekavels zijn afgebakende gebieden waarvoor de gemeente een concessie uitgeeft aan één warmtebedrijf, om binnen de grenzen van de warmtekavel woningen te voorzien van warmte met een collectieve oplossing. Dit moet de toekomstige uitrol van warmtenetten als alternatief voor aardgas bevorderen.
Veel gemeenten zijn nu al bezig met het bepalen van een kavelstrategie – hoe gaan we onze gemeente straks slim opdelen in warmtekavels? Gemeenten vinden het logischerwijs heel belangrijk dat a) bewoners straks niet teveel gaan betalen voor hun warmte, b) op plekken waar een warmtenet slim is, er ook een warmtenet komt en c) ze geen speelbal worden van de grote energiebedrijven, die azen op de wettelijk verankerde monopolieposities binnen een warmtekavel.
Op dit moment kunnen gemeenten eigenlijk maar drie dingen doen:
1. Cherry picking – zoek de krenten uit de pap
De eerste optie is gebieden waar een warmtenet een logische oplossing is (hoge dichtheid, veel corporatiebezit, homogeniteit in gebouwtypen) samenvoegen in een warmtekavel. Vanuit technisch oogpunt is dit vaak een slimme oplossing. In de praktijk gaat dit echter leiden tot cherry picking – nog zo’n fijne Engelse term die we door de Brexitonderhandelingen inmiddels allemaal kennen. Warmtebedrijven gaan door deze aanpak op zoek naar de krenten uit de pap: locaties waar de aanleg van een warmtenet het snelst rendeert. Dit is prettig voor de mensen die in dat gebied wonen – de aansluitkosten blijven hierdoor waarschijnlijk relatief aantrekkelijk
– en prettig voor gemeenten – want de eerste stappen in de warmtetransitie zijn snel gezet. Maar dit is minder fijn voor alle wijken die nèt iets minder geschikt zijn voor een warmtenet – door een iets lagere dichtheid of vanwege hoog particulier woningbezit. Als alle gemeenten voor deze verkavelingsstrategie kiezen, blijven straks de moeilijkste wijken om aardgasvrij te maken over. De maatschappelijke kosten komen hierdoor voor een disproportioneel deel terecht bij woningeigenaren die het zelf moeten oplossen – óf bij de maatschappij omdat gemeenten door marktfalen (lees: onrendabele projecten) zelf moeten instappen om deze wijken alsnog aan te sluiten op een warmtenet.
2. Gerrymandering – socialiseer de kosten over een groter gebied
De tweede optie is het Nederlandse equivalent van gerrymandering: wijken die duurder en moeilijker zijn om aan te sluiten op een warmtenet (maar waar een warmtenet wel een geschikt alternatief is voor aardgas) samenvoegen in een warmtekavel met de hiervoor genoemde krenten uit de pap. Door vervolgens in de concessie op te nemen dat de bijdrage aansluitkosten (BAK) over het gehele warmtekavel gesocialiseerd moet worden, krijg je een eerlijkere verdeling van de maatschappelijke kosten voor de warmtetransitie. Warmtebedrijven worden hierdoor gedwongen om ook de moeilijkere woningen aan te sluiten – waar ze dat uit eigen beweging minder snel zouden doen. Het voordeel van deze strategie is dat minder moeilijke wijken achterblijven en dat de kosten voor de warmtetransitie eerlijker verdeeld worden. Bij deze verkavelingsstrategie zit de truc voor gemeenten in het zodanig bepalen van de grenzen van een warmtekavel, dat de businesscase voor warmtebedrijven nog nèt interessant genoeg is om te exploiteren. Mijn verwachting is dat veel gemeenten voor deze strategie gaan kiezen.
3. One size fits all – één warmtekavel voor de hele stad
Een derde optie is ervoor kiezen om de gehele gemeente als één warmtekavel te definiëren. In dit geval wordt alles op één hoop gegooid en wordt de BAK voor de hele gemeente gesocialiseerd. Dit kan een optie zijn voor gemeenten waar eigenlijk maar één geschikte warmtebron is die een warmtenet kan voeden. Dit zullen vooral kleinere gemeenten zijn. Een groot risico van deze strategie is dat, wanneer besloten wordt voor een aansluitplicht binnen een warmtekavel, warmtebedrijven ver weg willen blijven van dergelijke concessies. Warmtebedrijven komen in deze situatie namelijk in de knel tussen hun rendementseis en de gesocialiseerde hoogte van de BAK, welke niet te hoog kan worden zonder het project onhaalbaar te maken. Hiermee krijgen we opnieuw een situatie van marktfalen, waardoor de gemeente alsnog zelf aan de bak moet. Een verkavelingsstrategie als deze kan dus averechts werken voor gemeenten die hopen een eerlijke verdeling van de maatschappelijke kosten van de warmtetransitie te bereiken.
Een vals dilemma voor gemeenten – geen van de opties zorgt voor een eerlijke kostenverdeling
De Warmtewet 2.0 stelt gemeenten dus eigenlijk voor een vals dilemma. Geen van bovenstaande opties is optimaal. Aan alle verkavelingsstrategieën kleven nadelen – van ongelijke verdeling van de kosten tot suboptimale verdeling van de kosten tot mogelijk marktfalen. Gerrymandering klinkt van de genoemde alternatieven als de beste optie, maar ook bij die strategie zullen wijken achterblijven en zullen er grote verschillen bestaan in aansluitkosten tussen warmtekavels. Daarnaast lijkt het een zeer technocratische oplossing – puur kijkend naar een optimalisatie van de businesscase om zo veel mogelijk woningen binnen een acceptabel projectrendement mee te kunnen nemen. Hoe gaan bewoners van een klein stadsappartement reageren als ze beseffen dat hun aansluitkosten hoger zijn dan nodig, zodat de ruime twee-onder-een-kappers van de wijk ernaast ook aangesloten kunnen worden tegen hetzelfde tarief? Dat voelt als net zo eerlijk en democratisch als het arbitrair trekken van grenzen van kiesdistricten in de Verenigde Staten…
Terwijl we broeden op alternatieven: denk goed na over de verkavelingsstrategie!
De worsteling van gemeenten met dit dilemma zal ‘Den Haag’ terug naar de tekentafel duwen – getuige ook de meest recente oproep van de G40 in hun brief aan de Tweede Kamer. Hoe meer we in warmteland tegen de feiten van extreem uiteenlopende transitiekosten aanlopen, hoe harder de roep gaat worden om de kosten op nationaal niveau te socialiseren. Mogelijk via een subsidie om de eenmalige aansluitkosten (BAK) boven een bepaald bedrag te bekostigen, in plaats van de onlangs aangekondigde (en zeer welkome!) maximale subsidie op de BAK. Of via een publiek bedrijf dat warmtenetten gaat realiseren tegen een laag – of negatief – projectrendement. Opties te over!
Warmtenetten gaan een groot deel van de gebouwde omgeving in Nederland verwarmen – dat is inmiddels duidelijk. De warmtetransitie gaat de maatschappij geld kosten – dat is ook duidelijk. Waar de politieke keuzes nu over gemaakt moeten gaan worden, is hoe we deze kosten eerlijk gaan verdelen. Vinden we het prima dat de ene woningeigenaar een BAK van €1.500 euro gaat betalen en de andere woningeigenaar €15.000 euro? Ik denk dat we dit anders kunnen aanpakken.
Roy Hendriks
r.hendriks@fakton.com
